Une accélération des rapprochements et des coopérations inter-organismes du fait des mutations de l’environnement et des évolutions législatives.
Le point sur les rapprochements et coopérations inter-organismes en France
Les années 2014-2015 ont vu s’accélérer la restructuration du tissu des organismes HLM en France, sous l’effet conjugué d’une réforme de la participation des entreprises à l’effort de construction, de la promulgation de la loi ALUR (Accès au Logement et à un Urbanisme Rénové) et de la réforme territoriale qui organise la transformation des 22 régions administratives en 13 nouvelles régions.
Simultanément, la demande de logement social reste très élevée, avec une précarité socio-économique et des fragilités sociales des ménages logés qui vont en augmentant.
Avec la loi NOTRe (2015) et la création des métropoles, les coopérations intercommunales se renforcent et la compétence logement change de périmètre, les offices publics municipaux voient leur rattachement se modifier au niveau métropolitain ou intercommunal. Leur gouvernance se transforme avec l’arrivée d’administrateurs nommés par les nouvelles collectivités territoriales.
L’avenir du niveau départemental (les actuels conseils départementaux) reste en débat. Il devra trouver sa place entre les métropoles, les établissements de coopération intercommunale et les nouvelles régions. Se pose aussi la question de l’évolution à moyen terme des 88 offices publics d’habitat, de niveau départemental. Par ailleurs, la puissance publique semble préconiser la disparition et l’absorption des petits bailleurs sociaux de moins de 1 500 logements.
Une nouvelle dynamique de rapprochements et de fusion des offices publics émerge ainsi du fait de ces fortes mutations des territoires. Des synergies d’activités et de métiers, ainsi que des évolutions sensibles d’organisations se profilent à l’horizon.
Des activités mutualisées qui répondent à des enjeux stratégiques majeurs
À ces évolutions de l’environnement externe, il convient d’ajouter la volonté stratégique de groupes HLM, nationaux et régionaux, qui se développent par le rachat de patrimoine et l’acquisition d’autres bailleurs sociaux (sociétés de type ESH ou coopératives, entreprises publiques locales, offices publics de l’habitat).
Ces mouvements de concentration, qui se sont majoritairement effectués sur des bases géographiques et territoriales, ont des effets induits en termes de gouvernance et de qualité de service rendu aux locataires et impactent les performances de gestion tout en questionnant parfois les économies d’échelle escomptées. Ils posent aussi la question du niveau pertinent de proximité et de présence physique auprès des locataires avec l’adjonction de nouveaux services à distance : centres de relation client, plateformes téléphoniques, permanences de service 24/24.
Les rapprochements s’effectuent selon plusieurs modalités : fusion-absorption au sein d’une nouvelle entité ou de l’une des entités existantes, création de filiales dédiées, mutualisation de certains services et gestion de moyens partagés (pour des fonctions support comme les systèmes d’information, la gestion des ressources humaines, par exemple…).
Les activités mutualisées répondent à des enjeux stratégiques majeurs comme la relance de la construction de logements sociaux, la diversification et l’adaptation de l’offre de produits, la gestion de parcours résidentiels (accession sociale à la propriété, résidences pour personnes âgées, résidences sociales, logements intergénérationnels).
Le rapprochement, un projet stratégique dans une logique de gestion de changement majeur
À noter également que les processus de rapprochement en cours concernent des organismes de familles différentes : coopératives, offices publics, sociétés d’économie mixte, entreprises sociales pour l’habitat.
Dans ces nouvelles configurations organisationnelles, les questions relevant de l’ancrage territorial, de l’établissement ou du renforcement des partenariats et de la coopération transversale entre métiers HLM sont souvent déterminantes.
Des opérateurs HLM avec de fortes ambitions de croissance
Nous avons accompagné en tant que conseil en management & stratégie, trois importants rapprochements d’offices publics d’habitat (à Lille, Strasbourg, Lons-Le-Saunier) ces dernières années. Deux cas sur trois ont abouti à une fusion-absorption, le troisième s’est soldé par la création d’un groupe avec la mise en place d’une filiale du nouveau groupe.
Pour contribuer à la réflexion de nos collègues québécois, nous souhaitons partager dans cet article nos retours d’expérience des rapprochements HLM dans lesquels nous avons été mandatés.
Tenir compte de l’ADN et des traits culturels des offices à rapprocher
Rapprocher ou regrouper deux, trois offices HLM ou davantage sur un territoire pertinent n’est pas une mince affaire ! Il faut se rappeler que chaque entité a une histoire, s’inscrit dans un passé parfois glorieux, une épopée héroïque de l’habitat social, dispose d’une vocation sociale assumée et reconnue localement.
Une véritable culture d’entreprise peut marquer fortement l’ADN de l’office et colorer la manière dont il exerce ses métiers en fonction des valeurs d’entreprise qu’elle a développées jusqu’alors.
Les valeurs des différentes structures à rapprocher sont-elles proches, compatibles ?
Relèvent-elles d’un intérêt supérieur commun comme par exemple :
- faire preuve d’équité pour loger les plus démunis;
- être socialement responsable et favoriser la mixité en accueillant des familles, des jeunes ménages et des personnes âgées;
- mettre en œuvre les principes du développement durable en offrant des logements confortables et accessibles, économes en énergie;
- être solidaires des immigrés et des réfugiés en contribuant à l’insertion par le logement ?
Les valeurs de l’office regroupé pourront être définies et travaillées par les directions, les cadres et l’ensemble des personnels en veillant à ce que tous prennent conscience des valeurs qui les relient et, si possible, y adhèrent.
Le rapprochement, un travail méthodique en mode projet
Le rapprochement, un processus de changement, un nouveau positionnement stratégique pour le futur office regroupé
Renforcer la coopération entre des bailleurs qui demain vont se rapprocher repose la question de la raison d’être et du positionnement stratégique de l’office :
- Comment l’office envisage-t-il de répondre aux besoins de logements sociaux dans son territoire ?
- Dispose-t-il d’une vocation propre ?
- Quelle est sa valeur ajoutée sur le territoire ? Est-elle perçue par le grand public, les partenaires, la collectivité de référence ?
D’entrée de jeu, nous avons observé dans les processus de rapprochement accompagnés, des craintes et inquiétudes du personnel quant à la prise en compte de leur emploi et compétence, au maintien de leurs habitudes de travail, à leur place future dans l’organisme.
Des interrogations des partenaires se manifestent fréquemment dans cette situation quant à la continuité des coopérations engagées au profit des locataires.
Une vigilance de tous les instants s’exprime de la part des représentants élus des locataires au conseil d’administration des différentes structures, d’autant qu’au départ la situation future de l’organisation reste largement inconnue.
Tous les ingrédients de la gestion de changement sont en place : une transformation non prévue, qui s’impose de par la loi, plutôt non désirée par ses principaux acteurs et dont les impacts risquent d’être majeurs sur les services rendus aux locataires, le devenir des hommes et des organisations.
Diverses expériences françaises mettent en évidence que le rapprochement a été fréquemment positionné par les décideurs comme un projet stratégique important, nécessitant une méthodologie rigoureuse et une démarche participative. Un travail en mode-projet a été engagé en respectant les étapes-clés qu’illustre le schéma ci-après.
Un exemple de processus de travail autour du rapprochement de 3 organismes HLM
Il convient dans ce schéma de noter l’enjeu que constitue le pilotage du projet, qui vient irriguer et faciliter à chaque étape le bon déroulement du rapprochement futur.
Dans les cas où les systèmes de décision s’avèrent compliqués, il peut être indiqué de disposer d’un pilotage à deux niveaux : stratégique et opérationnel.
Dans ce cas, nous avons été amenés à proposer un comité stratégique constitué des décideurs et un comité de pilotage avec des représentants des différents métiers et niveaux de responsabilité des organismes à rapprocher.
Enfin, il est indispensable que les promoteurs du projet soient très au clair sur l’argumentaire et les raisons qui conduisent au rapprochement des offices.
Nous recommandons que ces éléments soient formalisés avant d’engager le diagnostic, de manière à être communiqués et discutés en interne. Un exemple de cette formalisation, appelée les ambitions du rapprochement, figure en page suivante.
Etape 1 – Le diagnostic stratégique
Une première phase a consisté en un diagnostic ou état des lieux des structures rapprochées : vocation, missions, emplois, dispositifs ressources humaines et compétences, organisations, avec une analyse des attentes de service des clients, des attentes de coopération des partenaires et des volontés stratégiques des administrateurs et collectivités.
Elle a été précédée par une phase 0 de lancement qui visait essentiellement à calibrer le mandat des consultants et à mieux comprendre de leur part les attendus du projet de rapprochement exprimés par les directions des offices concernés.
La question du niveau pertinent de gestion de proximité, les modalités de contact des professionnels de l’office et la facilité d’accès au service font souvent débat dans de tels projets.
L’ancrage territorial comme légitimité de l’office à agir de manière efficiente et le périmètre de gestion à retenir revient de façon insistante dans le diagnostic et fait l’objet de scénario d’organisation avec la double volonté de rechercher des économies d’échelle et de conforter la qualité des services rendus aux clients-locataires.
À cette étape, je voudrais partager deux recommandations de méthode :
- associer largement au diagnostic les parties prenantes de l’organisation (en particulier les collaborateurs et les clients-locataires);
- évaluer finement la compréhension et l’appropriation du changement-rapprochement par les collaborateurs et leur encadrement.
Un diagnostic partagé avec les parties prenantes
Les professionnels des organismes regroupés sont souvent inquiets et critiques, dès lors que le processus de rapprochement est lancé. Ils ne connaissent pas forcément leurs homologues des autres structures. Pourtant, ils détiennent une grande partie des informations nécessaires au diagnostic.
Dans les trois chantiers, les directions ont fait le choix de leur participation au diagnostic.
Nous avons ainsi animé des groupes-métier inter-organismes avec les collaborateurs (gestion locative et patrimoniale, gestion de proximité, travaux et investissements sur le patrimoine, fonctions de support) de manière à identifier les bonnes pratiques actuelles sur chaque processus clé de l’organisation.
Deux questions clé ont amorcé les échanges :
- quelles sont les compétences collectives dont dispose les deux offices au moment du rapprochement ?
- quels en sont les atouts et les points d’amélioration ?
Cette réflexion a été menée en distinguant le point de vue des collaborateurs et celui de leur encadrement. Elle a permis d’alimenter la discussion autour de l’organisation cible du futur organisme en fonction des compétences ressources de chacun des offices
L’écoute des clients-locataires a été un autre temps fort du diagnostic stratégique. Il a été mené par les consultants sous la forme de panels de locataires dans chacun des deux offices de l’habitat. Les points abordés ont permis d’échanger sur leurs attentes de service à l’égard des bailleurs.
Trois attentes ressortent :
- la propreté des parties communes des immeubles habités et de leurs abords;
- la réactivité apportée par l’office au traitement des réclamations et doléances des locataires;
- la qualité de l’information sur les travaux qui vont avoir lieu dans le patrimoine, en cours d’année.
Par ailleurs, la relation de service avec les gardiens est globalement très appréciée.
Ces éléments ont été intégrés dans les objectifs d’amélioration de la qualité de service adopté pour l’office unifié.
L’évaluation de la perception et de l’appropriation du rapprochement par les collaborateurs
De manière à lever incompréhensions et résistances autour du projet de rapprochement, nous avons sollicité l’expression des groupes-métier sur leur perception de la fusion autour de trois points :
- leur compréhension des objectifs et motifs du rapprochement;
- les avantages, risques et inquiétudes autour de la fusion du point de vue des personnels;
- les conditions de réussite perçues.
L’expression des groupes-métier a donné lieu à des échanges au sein des groupes et avec le comité de pilotage. Elle a donné lieu à des précisions apportées par les directions générales qui ont contribué à rasséréner le climat interne.
Les ambitions du rapprochement avaient été définies en début de mandat par les conseils d’administration et les deux directions générales comme suit.
Les ambitions du rapprochement
En matière de développement
- Devenir le premier constructeur d’habitat social du département : logements, résidences collectives pour tous les publics, foyer jeunes travailleurs, logements en accession sociale à la propriété;
- Être un conseil incontournable des collectivités locales en matière d’aménagement et de développement local pour mieux se positionner sur la construction (recherches foncières, capacités d’identification des besoins des ménages);
- Affirmer la coopération avec le réseau des partenaires locaux de l’habitat social.
En matière de patrimoine
- Adapter notre patrimoine à l’évolution démographique : vieillissement, structure des ménages, handicap, migration;
- Élaborer une politique de maintenance du patrimoine respectant les objectifs du développemement durable pour être certifié ISO 14001 en maîtrise d’ouvrage.
Les services aux habitants
- Poursuivre le travail engagé par les 2 bailleurs en matière de qualité de service, en particulier sur la propreté et la gestion des réclamations;
- Préciser nos champs d’interventions respectifs en matière d’accompagnement social au logement et identifier les partenariats à engager;
- Développer les services liés au logement, notamment par le multi services et la création d’une permanence de service 24/24.
Ces éléments ont été présentés et discutés en groupes-métier et ont contribué ainsi à clarifier l’avenir souhaitable et les axes stratégiques du rapprochement entre les deux offices. Les collaborateurs et certains encadrants ont aussi mieux compris le sens du projet.
Etape 2 – La définition du projet de rapprochement, l’organisation cible et la gestion des ressources humaines
La seconde étape a permis d’élaborer, sur la base du diagnostic, le projet de rapprochement en tant que tel en décrivant la stratégie du nouvel établissement en termes d’orientations stratégiques, d’organisation cible, de structures et de ressources humaines.
Un des volets du diagnostic stratégique avait porté sur les dispositif RH en identifiant les atouts et risques pour l’harmonisation des statuts du personnel au sein du nouvel office fusionné. Les conditions d’emploi, le plan de formation, la mobilité professionnelle, la politique de rémunération du nouvel organisme ont été définis, présentés, discutés avec l’encadrement, le personnel et leurs représentants.
À la faveur de la définition d’une organisation cible, de nouveaux emplois-cadres et non-cadres sont apparus : responsable de proximité, contrôleur de gestion, contrôleur interne, animateur qualité, assistant technique de patrimoine…
De nouveaux services ont été mis en place pour les clients locataires : les gardiens au cœur du traitement des réclamations, la mise en place d’un centre de relation clients, d’une permanence de service 24/24.
À cette étape, la communication interne doit être particulièrement soignée, développée, portée à la fois par des supports écrits : journal interne, intranet et des communications communes assurées par les managers auprès de chacune de leur équipe.
Des moments réunissant l’ensemble des personnels du nouvel office constituent également des temps forts indispensables pour que les collaborateurs puissent mieux se connaître, aient le sentiment de faire partie d’un « nouveau départ», d’une nouvelle entreprise, apprennent à connaître leurs managers s’ils ont changé, puissent travailler en équipe et s’impliquer dans des modes de fonctionnement renouvelés.
Ces réunions collectives ont été aussi l’occasion de poursuivre les échanges des groupes-métiers initiés à l’étape précédente et de se donner des axes de projet en commun, en particulier par la définition et la mise en œuvre de plans qualité de service qui semblent aujourd’hui devenus incontournables dans l’expérience française, y compris avec la création toute récente d’un nouveau label : «Quali’HLM».
La mise en œuvre de l’organisation cible du rapprochement et les plans d’action sont parfois des moments difficiles dans la mesure où ils viennent acter les priorités, arbitrer l’allocation de ressources et préciser les décisions prises pour la création du nouvel office. C’est aussi le signal pour concrétiser les volonté politiques initiales et conforter la prise de conscience du changement devenu la nouvelle réalité de travail des collaborateurs.
L’enjeu des managers (gestionnaires) agents de changement, un rôle sensible
Une fois la transformation engagée, les dirigeants doivent pouvoir s’appuyer sur l’encadrement à la fois comme relais de la stratégie choisie et interprète du projet auprès de leurs équipes, dans une relation de confiance renouvelée.
Plus précisément, les managers auront à cœur de traduire les objectifs de la transformation au regard des objectifs de l’unité, de communiquer sans relâche le sens, la finalité de ce qui se passe, de rendre visibles les nouvelles perspectives, les évolutions d’organisation et de services aux clients.
Ils auront aussi à soutenir leurs collaborateurs dans le processus de transition à l’œuvre en leur apportant de l’écoute, en suscitant des solutions, des propositions éventuelles de formation, tout en faisant preuve de détermination et de persévérance quant aux résultats à atteindre.
Le rôle des équipes dirigeantes, une fois le changement engagé
Pour les équipes dirigeantes, si le plus gros du travail de rapprochement est derrière elles, une fois que la réorganisation est en cours, il va falloir continuer à «mouiller la chemise » et être attentif aux formes d’implication et d’engagement des personnels, poursuivre la communication sur le sens et le bien-fondé du rapprochement.
Et c’est alors que se mettent en place une nouvelle planification stratégique et une mobilisation renouvelée autour du projet d’entreprise qui, sans l’engagement des salariés, des managers et de l’équipe dirigeante n’auraient qu’un faible impact!